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上海:新型现代警务机制提升超大城市安全能级******

  2022年,上海警方共打掉电信网络诈骗黑灰产团伙260余个,抓获犯罪嫌疑人4500余名。 上海警方供图

  中新网上海1月10日电 (记者李姝徵)高水平的安全保障了国际化超大城市的繁华,也是城市能级和核心竞争力不断提升的关键。来自第三方的调查显示,2022年度上海公众安全感和公安工作满意度两项数据连续第10年实现“双提升”。

  2022年,上海公安机关以“一平台、三体系”新型现代警务机制为牵引,持续推进风险隐患清零、精准打击犯罪、便民政务服务等工作,不断提高人民群众安全感、满意度,推动城市安全向更高水平迈进,为上海在新征程上继续当好改革开放排头兵、创新发展先行者保驾护航。

  主动除隐患,实现事前预防治理

  “老于,最近你店里有没有一个年轻人来卖电瓶车”“有有,你这里也有吗”“这么巧,我这里前几天也来过”……“平安商户联盟”微信群内这段聊天内容引起了民警的注意,该群内商户大多是电动自行车经销商。金山分局金山卫派出所当即组织警力对该情况开展循线排摸,成功侦破一起连环盗窃电动自行车案件。

  上海警方全力优化便民服务模式,推出了一系列便民利民的改革举措。 上海警方供图

  上海公安机关努力推动公共安全治理模式向事前预防转型,依托“动态隐患清零”主动防范体系,积极打造特色品牌,通过在全市范围内推广“平安屋”及“平安商户联盟”建设,不断提升城市治理现代化水平。截至2022年底,已建成“平安屋”2100余个、组建“平安商户联盟”队伍270余支,日均参与值守群防群治力量1.2万余人,延伸了主动发现隐患的触角。

  闵行分局浦锦路派出所人民调解室内,两位纠纷当事人在民警、调解员和律师的帮助下握手言和,一起因长期漏水引起的邻里纠纷就此解决。

  上海警方在全市范围推广派出所、司法所、律师事务所“三所联动”纠纷调解模式,将矛盾最大限度化解在基层。 上海警方供图

  邻里、家庭等矛盾纠纷潜伏性较强,久而久之可能会引发治安甚至刑事案件。对此,上海公安机关坚持新时代“枫桥经验”,发挥社区民警“平安建设的组织者”作用,积极发动辖区内群防群治力量共同滚动排摸邻里、家庭等矛盾纠纷,力争做到及时主动发现。同时,在全市范围推广派出所、司法所、律师事务所“三所联动”纠纷调解模式,将矛盾最大限度化解在基层。2022年,共化解矛盾纠纷63万余起。

  武宁南路武定路路口,施工人员正在调整地面车道的标志标线,现场疏导交通的静安分局交警支队一大队大队长张稳对记者说道,“近期,我们通过对各重要路口车流的分析研判,重新调整相关路口的交通标志标线,让居民出行更加安全。”

  道路一旦发生拥堵极易引起交通事故和安全隐患,超大城市的交通拥堵现象一直是全球性的难题。上海公安机关运用“易的PASS”等智能交通分析系统,实时分析比对大车流情况,不断优化调整道路交通标志标线。通过主动优化各大拥堵路段、路口的交通标志标线,有效缓解了道路通行状况,极大挤压了交通隐患滋生的空间。2022年,共优化调整各类交通标志标线780余处,全市交通事故同比下降31.2%。

  精准打犯罪,保障经济向稳向好

  “世界杯刚刚落下帷幕,在球迷享受精彩赛事的同时,我们对‘赌球’等违法犯罪行为开展了专项打击整治。”治安总队治安行动队副支队长薛文渊介绍,11月中旬以来,上海警方紧盯网络赌博线索,主动巡查、精准研判各类信息,坚决铲除赌球窝点、斩断渗透链路、摧毁组织体系,净化了社会治安环境。截至目前,全市公安机关共侦破赌球刑事案件26起,查获涉案赌资1300余万元(人民币,下同)。

  在严打网络赌博犯罪的同时,上海公安机关依托“分类统筹集约”精准打击整治体系,深入开展“砺剑”系列专项行动,全力攻坚电信网络诈骗、侵犯知识产权等突出违法犯罪,保障全市经济社会向稳向好发展。

  3名“90”后同租一屋竟申请4根网线,原来是为远在国外的诈骗分子提供语音通话技术服务......近日,奉贤警方开出了上海自2022年12月1日《反电信网络诈骗法》施行后的行政处罚首单,具有“帮信”违法行为的3名“90”后分别被处以罚款5000元。

  电信网络诈骗之所以如癣疥之疾般难以根除,与其背后庞大黑灰产利益链的支撑密不可分。2022年,上海公安机关紧盯电信网络诈骗犯罪新动向,全链条打击为诈骗分子非法提供通信、网络技术支撑和非法转账洗钱的黑灰产团伙,共打掉电信网络诈骗黑灰产团伙260余个,抓获犯罪嫌疑人4500余名,电信网络诈骗案件破案率持续上升、发案数持续下降。

  当下深受广大年轻群体喜爱的剧本杀竟也有假货?近日,上海警方联合相关行政执法部门,成功侦破全国首例侵犯剧本杀著作权案,抓获盗版印刷、网络分销、线下门店等全环节犯罪嫌疑人39名,捣毁仓储、销售窝点15处,涉案金额达5000余万元。

  经济形势的不断变化,导致危害市场秩序安全和市场主体权益的经济犯罪日益凸显。对此,上海公安机关不断紧密与市文旅局、市版权局等行政部门的合作,强化精准预警、精准打击、精准处置能力,严查严打严防各类侵犯著作权犯罪。针对此类犯罪跨地域、团伙化的趋势特点,坚持跨省作战、深挖严打,全力维护一流营商环境。2022年,全市公安机关已侦破侵犯著作权类案件60余起,抓获犯罪嫌疑人160余名,涉案金额17.7亿余元。

  便民优服务,提高人民生活品质

  “这项政策真是太方便了,我们夫妻不用特意请假回老家给儿子报出生了,在上海就可以直接打印儿子的《居民户口簿》,太感谢了!”在上海工作生活的江苏籍居民周先生,仅用1分钟就在派出所为自己新出生的儿子成功打印了《居民户口簿》信息,成为“长三角区域跨省(市)新生儿入户服务”由“缴旧寄新”到“直接打印”转变升级后的首位受益群众。

  2022年,上海公安机关全力优化“一口受理、联动审批、快捷收付、一网通办”的便民服务模式,推出了一系列便民利民的改革举措。

  “现在无犯罪证明可以直接全程在手机上申请、出示,简直太方便了。”在松江分局方松派出所窗口民警指导下学会线上申请的李女士喜笑颜开。

  围绕“足不出户能办事,跑路最多只一次”目标,上海公安机关以“互联网+政务服务”为基础,推动公安政务服务从线下窗口向网上办事转型。以市民群众最常开具的户籍证明和有无犯罪记录证明为例,自上线以来,这两张证明累计在线开具270余万张,减少群众跑动270余万次。

  为解决群众急难愁盼问题,在“可办能办”的基础上向“好办快办”目标转变,上海警方充分发挥公安数据治理应用优势,牵头开发了公安电子证照制证和调用系统,全量归集制作了身份证、户口簿等63类9500余万张电子证照,市民群众可以通过“随申办”亮证使用。同时,警方积极拓展电子证照应用场景,先后推出电子证照在宾馆住宿、路面交通查验等场景中的应用。

  除了各项便民举措,上海警方持续推出优化营商环境的举措,试行“浴场”“宾馆”和“网吧”等3个行业“一业一证”改革,探索建立“一证准营”的行业综合许可制度,将多张许可证整合为一张“行业综合许可证”,最大限度释放改革红利,让经营者更加坚定扎根上海的决心。(完)

清代驿站财政机制的形成与演变******

  作者:刘文鹏(中国人民大学清史研究所教授)

  驿站是中国历代王朝传递信息、递运物资的主要渠道,在维系国家统一方面发挥着重要作用。驿站的正常运转全赖驿站经费之保证,所谓“国脉疏通原借驿递,而驿递急需端赖钱粮”。一般认为,清朝入关后一扫旧弊,摊派、加征得到有效抑制。这一观点突出了明清之际驿站财政的差异。但实际上,明末加派之征也通过各种隐性方式在清代得以延续。在清初裁驿费充军饷的财政政策影响下,清代驿站财政走向了既病民又病官的摊派旧途。

  明代驿站财政与驿役官当改革

  明初驿站财政建立在实物财政基础之上,有赖于田赋征收和劳役佥派。洪武元年(1368年)正月,明太祖诏令天下广置各驿,其驿站差役佥派民户出办。具体方法是,“马有上中下三等,验民田粮出备”(《明太祖实录》卷29,洪武元年正月庚子)。即民户依照粮赋多寡对等充任驿传马夫,其不足数者可以数户共充一夫。本县人户不足,则“以相邻州县点差”,谓之“协济”。甚至令东南富户、市民前往北方诸省协济应役。官方除提供驿舍、备办廪粮及派遣官吏外,驿站其余所有开支均由驿传役夫亲身应役承担。此外,尚有里甲和均徭内编派驿站差役,以满足其财政开支需要。

  洪武二十七年(1394年),明朝将永充改为“依次轮充”(万历《惠州府志》卷10,《赋役志下》,明万历四十五年刻本)。其佥编时间有三年、五年和十年之别。但地方政府在实际佥派中并不遵守定制,以至于有役三五十年者。此外在没有预算与额设经费的体制下,驿站马夫等便成为驿丞等官吏盘剥的对象。以上两方面导致嘉靖以前的马户不堪重扰,驿站运行困难。

  成化、弘治年间白银货币化地位得到官方承认,一系列以财税定额为目的、减轻地方差役负担的差役纳银改革随之展开,驿站的日常运转也由力役亲当改为征银雇募,至嘉万时期,因推行一条鞭法改革,得以最终确立。具体做法是根据过往支销数目,预估一年驿站夫马工料银额数,将其摊入全县粮赋或额田中征收。对于他县协济马匹,则按每马所需折银,分派各协济州县“照亩均征”(申佳胤:《临洺驿马政记》,载崇祯《永年县志》卷7)。征收的站银,以府为单位进行统计并征收,然后由府转发各驿,招募人员当差。

  官征官募确实起到了均平差役、减轻百姓负担的作用,“计地征粮,可以免马头独累之苦;募人当应,可以绝官吏求索之私”(刘麟:《清惠集》卷3,《均驿传安人心扶公论杜私情以免偏苦疏》,台湾商务印书馆1987年版,第348页)。但新政实施不过十余年,即弊端百生。一方面,官府“给驿渐广”,导致地方驿站开支不断增加;另一方面,过往官员多索马匹差夫,马户“卖产鬻儿,倾家丧命”。更甚者,明季“国用不足,将原额驿站夫马工食草料银两半裁以充练饷”(《宣大山西总督李鉴启本》,顺治二年五月八日),地方驿站财政更加吃紧。本县“马户逃窜,扳累难支”,他县协济亦托故不前,地方不得不再度佥派里民应当,复“蹈万历以前之夙弊”。而“驿卒糊口无资,群起为盗”(《顺天巡按柳寅东揭报驿递疾苦》,顺治元年七月,载张伟仁主编:《明清档案》第1册,台湾联经出版事业公司1986年版)。

  清初中央对明代驿站财政体制的调整

  清朝入关之初,平定全国的战争仍在持续,大量地方财政经费被裁撤充饷,驿站钱粮也不例外。在财政紧缺的情况下,既要全力保障军费,又要维持驿站正常运转,中央和地方政府为维护各自利益走上不同道路。

  于中央而言,顺治元年(1644年)七月清朝废止一切明末加派,废除明末里甲佥派,将全国驿站由民当改为官当,所有经费均于正项地丁内动支,“不复累及百姓”。与此同时,令各省站银“以万历初年会计录为准”,“照旧征收,加增者不准”(《户部尚书英峩岱题本》,顺治二年六月六日)。

  然而,明末清初接连不断的灾荒、战争导致地方田赋收入急剧下降,部分省份站银除荒后实征不及原额半数,巨大的经费缺口令驿站运转维艰。更重要的是,清初持续的军事行动导致国家财政经费捉襟见肘。权衡之下,清朝不得不裁减包括驿站经费在内的地方财政以充实军饷。驿站经费的大幅压缩主要集中于顺治九年(1652年)至十四年(1657年)和康熙平定三藩之乱期间,此后雍乾各朝均陆续裁减。全国站银“通计裁扣之数,自顺治九年以迄乾隆,竟居原额三分之二”(民国《盐山新志》卷8,《赋役篇上》,民国五年刊本)。

  在额征驿站银剧减,加之禁止摊派、裁驿充饷的境况下,清廷只能尽可能地集中有限驿站财政资源,使其利用最优化。方法主要有三:一是裁僻济冲,将驿站经费集中于主干驿道。二是调整驿道走向、开辟新驿道。顺治年间,为减轻河南、山东驿站负担,清朝开通经山西前往川陕甘等地区的驿道,河南驿站负担有所减轻;山东则开通了经德州、泰安、蒙阴、郯城前往江苏的“山东东道”,使原有山东中路的驿站压力有所缓解。驿道重新规划后要求行差人员循规定驿道行进,并在勘合火牌内明白填注,严禁随意改变路途。三是严格掌握地方驿站财政奏销。顺治八年(1651年),清朝确立各省财政奏销制度后,规定驿站的各项开支需岁终汇造清册,由户部核实奏销。自顺治三年(1646年)至十四年修撰完成的各省赋役全书,更是将各省起运存留、驿站额支数目固定下来。通过赋役全书和奏销制度,各省驿站每年的财政收支也尽在中央的掌握之中。这既有助于中央了解地方驿站财政之盈绌,及时作出调整;也将府州县驿站财政纳入藩司和中央管控之下,方便了驿站财政资源的宏观调拨。

  上述改革确实值得称许,在财政极度紧张的情况下通过法律禁令确保地方不得派累里甲,展现了新朝气象。但奈何由于清初战争开支甚巨,很多本应裁僻济冲的夫马钱粮亦经常被中央挪作军饷。地方政府为保障驿站的正常运转疲于应对,不得不百般腾挪,甚至延续明季摊派旧弊。

  清前期各省对驿站财政体制调整的因应

  整体而言,各省解决地方驿站财政问题的举措主要集中在复原额、顾驿递,严考成、革协济等方面,而在州县层面更为通行的做法则是直接佥派里甲。

  所谓复原额,即各省督抚在除荒实征站银过少的情况下,奏请恢复该省旧设站银数额。部分省份在朝廷下令裁去明季摊派并统计旧额银时,往往在万历初年额设站银基础上将里甲夫马工料银和摊派银两一并作为本省额设驿站银统计、报呈,实际上是将“旧额”提高,把明代站银、里甲夫马银和摊派银以隐蔽的方式承续下来。而裁撤地方经费过程中,驿站经费可能虽亦被裁撤,但因为需要维持驿站的正常运转,驿站经费的裁撤力度不及其他经费,所以在顺治初期裁节地方经费的过程中,面对经费紧缺的情况“先尽驿站支用”的“顾驿递”政策在一定时期内得以贯彻落实。

  明清之际的驿站协济制度是保障冲途大驿有效运转的良制。但协济的正常运行需建立在驿站财政充足的基础上,一旦经费被挪用或裁减,各地往往托故不前,导致受协驿站运转失灵。为解决该问题,清朝将协济站银完纳与否、完纳分数均纳入官员考成。但协济站银毕竟还需多一道解送程序,此间辗转费时、各级侵扣,其弊多端。于是,各省纷纷奏请将“本州县之正项用补本驿之急需,而以外州县之协济,汇解藩司抵补正项”(《河南巡抚吴景道题本》,顺治八年十月二十四日),南省协济北方站银也照此方法办理。此项调整至康熙七年(1668年)最终成为定制,并施行于全国,起自明代的驿站协济制度被废止。此种方法减少了站银支用的程序,提高了驿站运转效率。

  中央和各省为筹措驿站经费,经过多重努力,确实起到一定作用,似乎驿站也得以正常运转;但如果我们将视野转移至州县,则会发现驿站财政状况呈现的是另外一幅景象。

  清人薛所蕴《驿卒词》云:“闾阎困敝乏帮贴,差烦马瘦刍茭绝。……县官逮治驿卒死。五更三点不交睫,头枕驿门候消息。”(张应昌编:《清诗铎》卷9,中华书局2022年版,第262页)这并非夸张和想象之词。顺治年间曾任新乐县知县、专管冲途大驿西乐驿的林华皖对当时的驿站困境有过总结:一则差务繁忙,“每日数起”;二则夫役“额设者有数”,每遇大差势必另外雇觅;三则马骡羸瘦,“陆续行差,倒毙不一,月而殆尽”;四则行差人员百般苛索,夫役折干、背负过重(林华皖:《治鲜集》卷2,《驿邮略》,载《续修四库全书》第880册,上海古籍出版社2002年版,第430~431页)。康熙《丰润县志》更直白指出:“输蹄往来,络绎不绝,粮糗刍薪,存留不能及半,协济未必以时,县令之拮据,殆所不免。”(康熙《丰润县志》卷4,《赋役志·驿传》,清康熙三十一年刻本)绝大多数州县官员不堪重负,自杀者亦不在少数。其最终结果,“存留各项节次裁减,州县之事束手无策,势不得不私派之民,民既出雇役之钱,仍不免于役又不知凡几矣”(康熙《灵寿县志》卷4,《田赋上》,清康熙二十五年刻本)。摊派里甲成为州县官自然而然的选择。

  然而,直接摊派里甲显然与清朝不加赋的政策相冲突。天津巡抚张忻、保定巡抚郝晋及经手知县都曾因触犯此律最后交刑部议处。故很多地方州县只能想方设法将摊派合法化:一是延续明季之“强制性雇募”手段,名为发银雇募、听民应召,实则是强制性“照里派轮”,官方挟公权权威进行变相摊派,并非纯粹的自由雇募应召之制。另一种是额外摊派,倒逼国家财政政策作出调整,将摊派合法化。部分州县驿站确实差务繁忙,必须额外派征。但为避免胥吏、马头毫无限制多征,引致民怨沸腾,清廷将额外摊征编入赋役全书,承认各种加派的合理性并使之合法化。

  清前期驿站财政体制改革的影响及其余绪

  清人曾对本朝的废力役亲当为官当官募之制大为赞赏,称“清兴,扫除旧政,与民更始。而钱粮则例一以万历初年为定,且赋皆改折而无本色之征,差皆雇役而无佥点之害……民无一事之扰,薄赋轻徭,培植邦本,万世无疆之休基此矣”(康熙《吴桥县志》卷3,《食货志》,清康熙十九年刻本)。

  但清初军兴旁午,裁驿充饷时常有之。实际上“额设工料已减十分之三,差务更增十分之四”的情况下,地方财政仍然左支右绌。驿站之弊不仅官累难除,民累亦未减轻。一方面,清初裁节驿费并非为了减轻百姓负担,而是裁驿充饷,百姓压力并未减轻。另一方面,在“额设有数”的驿站财政体制下,州县为保证驿站运转,又不得不走上加派里民的老路。这一回头路不仅额外增加了百姓负担,甚至在一定程度上倒逼中央将部分摊派合法化。清廷减轻里甲摊派负担的宣言也就此告以破产。官员既存在加赋的罪名,百姓亦承受摊派的压力,实在是病民病官。

  以上种种弊病的存在,究其原因,即在于中央财政集权下,地方额设驿站经费过少且并不稳定。随着明代白银的货币化,国家财政也出现“统计银两化”的趋势。这一变革使得国家财税可预算、可统计,方便了国家对各省州县财政的掌控;但是对于地方政府而言,则是更加不利。在“统计银两化”之前,所有驿传夫役均需亲当,财政开支由地方政府自行编制,不受中央管控;但在此之后,情况发生了显著变化。一方面,全国赋役逐渐定额化,中央以法律形式规定了摊派的“非法性”;与此同时,明清财政也因此走上“原额主义”道路,财政体制出现僵化。另一方面,借助白银的便利,中央对于州县财政的掌控越发集中,且能随时裁扣、调拨,导致州县财政难以稳定。清人曾谓“国家之所赖者,惟财赋;地方之所重者,惟差徭;下民之所望者,惟恩恤”(乾隆《三河县志》卷5,《赋役志·驿站》,清乾隆二十五年刻本),生动反映了当时中央、地方和百姓三者在国家财赋分配中的地位和处境。从国家立场出发,中央主要集中于对全国财赋的高度集权与掌控。尤其是战争期间,国家的着眼点完全在于尽快汇集财政资源用于军事,以期稳定统治。裁撤地方存留银是其中最为重要的手段,而这势必导致地方州县存留经费过少。州县为维持地方行政的正常运转,又不得不额外摊派,而所有的压力最终只能转嫁给百姓。在上述财政结构体制下,百姓能否得到“恩恤”显然要打上问号。刘志伟教授认为,清初通过编撰赋役全书和确立奏销制度,建立了高度中央集权的财政体制,它导致的一个最直接的结果就是地方赋税征收的失控(刘志伟:《略论清初税收管理中央集权体制的形成》,载《贡赋体制与市场:明清社会经济史论稿》,中华书局2019年版,第190页)。可以说,正是中央财政的“集权”导致了州县政府在财税征收中的“分权”和“失控”。因此,随着清中后期各类大差、常差的源源不断,以及驿务弛弊、苛索繁多等问题的抬头,“原额主义”财政下的清朝驿站运转再度回到明末境况,各类差派更加层出不穷。

  (本文系国家社科基金重大项目“清代驿站史研究”〔19ZDA207〕阶段性成果)

  《光明日报》( 2022年12月26日 14版)

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